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对定密管理若干具体问题的认识和理解
作者:国家保密局政策法规司 信息来源:转载自《保密工作》杂志 点击数:444 更新时间:2018/7/4 3:45:00

 2014年《国家秘密定密管理暂行规定》颁布以来,各地区各部门认真执行落实,定密管理规范化水平不断提高,定密工作不断取得新的成效,为打好定密攻坚战奠定了坚实基础。同时,在实践中,也遇到一些具体问题。为更好地执行《国家秘密定密管理暂行规定》,持续推进规范定密,国家保密局政策法规司对具有一定普遍性问题进行了梳理、归纳、总结,并给予明确解答。

 一、关于定密授权期限的设定

 依法具有定密权的机关单位对承担其涉密科研、生产或者其他涉密任务的机关单位主动授权的,授权期限应当与该涉密科研、生产或者涉密任务的保密期限一致。

 对因申请,向经常产生国家秘密事项的机关单位授权的,授权期限根据实际工作需要确定。考虑到保密事项范围定期审核修订、工作形势发展变化等因素,建议此种授权期限一般不超过5年。授权期限即将届满,被授权机关单位仍需获得定密授权的,可以再次向授权机关提出授权申请。

 二、关于指定定密责任人的数量

 保密法及其实施条例、《国家秘密定密管理暂行规定》对指定定密责任人的职级、数量、权限没有作出限制。根据定密工作最小化、精准化原则,指定定密责任人的数量应当参照本机关、本单位实际产生国家秘密的数量、涉密岗位和涉密人员数量,以实际工作需要为据确定。

 原则上,指定定密责任人不必按照机关单位内部管理层级层层设置,数量不宜过多。一般包括机关单位分管涉密业务的负责同志和办公厅(室)负责同志。必要时,业务部门负责同志和其他同志也可以被指定为定密责任人。这样既有利于机关单位建立内部定密工作机制,又有利于推动相关领导同志了解定密工作,切实履行定密责任人职责。承担专业性较强的涉密科研、生产或者涉密任务的单位,可以指定项目组负责同志为定密责任人,确有需要的,也可以指定项目组工作人员为定密责任人。

 三、关于定密责任人之间定密权限的区分

 法定定密责任人的定密权与所在机关单位的定密权一致。指定定密责任人的定密权由法定定密责任人确定。按照定密工作权责明确的要求,不同定密责任人的定密权限可以作出区分。一是区分不同密级的定密权。指定定密责任人的定密权可以与法定定密责任人一致,也可以小于法定定密责任人。不同指定定密责任人之间也可以明确不同密级的定密权。二是区分行使定密权的范围。法定定密责任人有权对所在机关单位产生的所有国家秘密事项行使定密权。对指定定密责任人可以限定其行使定密权的范围,要求其在分管工作或者特定工作领域定密。

 四、关于多个定密责任人签署同一份涉密文件时的定密责任人认定

 机关单位定密应当就定密责任人、承办人等作出书面记录。因此,多个定密责任人签署同一份涉密文件时,在书面记录“定密责任人”一栏签字的人员为相关文件的定密责任人。没有定密书面记录或者书面记录没有特别注明“定密责任人”的,第一个签字的定密责任人视为该文件的定密责任人。后签字的定密责任人对之前签字定密责任人的定密决定作出更改且生效的,作出该更改决定的定密责任人为该文件定密责任人。

 五、关于定密程序

 按照保密法实施条例和《国家秘密定密管理暂行规定》,定密由承办人提出具体意见,报定密责任人审核批准。这是定密的一般程序。机关单位可以根据实际工作或者公文运转流程需要,增加其他人员(如定密审核人、定密专家等)或者其他程序(如提请定密小组研究),对定密提出意见建议,作为本机关单位内部定密工作程序的一部分。经过其他人员和程序提出的定密意见,供定密责任人作出定密决定时参考,相关事项的定密仍由定密责任人负责。

 六、关于保密事项范围内容的类推使用

 禁止比照类推是保密事项范围使用的一个基本原则。2017年实施的《保密事项范围制定、修订和使用办法》(国家保密局令2017年第1号)明确规定,机关单位应当严格依据保密事项范围,规范准确定密,不得比照类推、擅自扩大或者缩小国家秘密事项范围。

 不得比照类推,主要是指在保密事项范围目录没有明确规定的情况下,不能仅根据事项的相似程度,按照产生层级提高或者降低密级定密。例如,保密事项范围仅就中央一级有关事项作出规定时,产生于省(区、市)或者市(地、州)一级的类似事项不能降低密级定密;保密事项范围仅就全国的某类数据作出规定时,各地方的该类数据不得降低密级定密。

 机关单位认为产生的事项保密事项范围没有规定但确需定密的,应当按照《保密事项范围制定、修订和使用办法》第二十七条或者保密法实施条例第十九条规定处理。

 七、关于国家秘密事项一览表(细目)

 国家秘密事项一览表(细目)是机关单位依据相关保密事项范围,对本机关、本单位可能产生的国家秘密具体事项内容、密级、保密期限(解密条件或者解密时间)、产生部门或者岗位、知悉人员以及载体形式等进行的详细列举。它是对法定定密依据——保密事项范围的具体化,有利于承办人和定密责任人查找定密依据,提高定密“对号入座”的准确率。

 机关单位制定国家秘密事项一览表(细目),应当严格遵守保密事项范围使用的要求,不能超越保密事项范围的规定,创设新的国家秘密事项。国家秘密事项一览表(细目)应当经本机关、本单位审定后实施,并报同级保密行政管理部门备案。

 八、关于以上级机关单位名义印发涉密文件的定密

 公文定密与发文审核的责任一致,由发文机关负责。下级机关单位起草的,以上级机关单位名义印发的涉密文件,由上级机关单位负责定密。但是,起草机关单位应当依法履行“承办人”义务,对起草的涉密文件提出具体定密意见,依法拟定密级、保密期限和知悉范围并规范作出国家秘密标志,报请上级机关单位审核批准。必要时,应当对定密的依据或者理由进行说明,供上级机关单位参考。

 同理,对这类文件的变更和解密,也由印发该文件的上级机关单位负责。承担起草工作的机关单位认为所起草的涉密文件符合变更或者解密条件的,应当向上级机关单位提出工作建议,由上级机关单位作出决定。

 九、关于涉密文件资料过程稿定密

 过程稿涉及国家秘密的应当定密。根据保密法实施条例,机关单位应当在国家秘密产生的同时,由承办人依据有关保密事项范围拟定密级、保密期限和知悉范围,报定密责任人审核批准,并采取相应的保密措施。从时间上看,国家秘密可能产生于涉密文件资料起草的各个环节。有的文件资料从起草开始就涉及国家秘密,有的在修改之后才涉及国家秘密,有的文件资料过程稿涉密但正式件不涉密。承办人应当根据实际情况,对涉及国家秘密的过程稿依法拟定密级、保密期限和知悉范围,作出国家秘密标志,并采取相应保密管理措施。按照公文处理的一般要求,承办人应当先在过程稿上标注国家秘密标志,待公文送审稿形成后报定密责任人审核批准。定密责任人的定密决定与承办人的拟定密意见不一致的,承办人应当及时对过程稿的国家秘密标志作出相应更改。

 十、关于涉密载体收发登记本定密

 根据有关保密管理规定,用于记录涉密载体收发、使用、清退、销毁的登记本,应当指定专人妥善保管。鉴于这些登记本一般只是记录涉密文件资料的名称、文号、密级、收发日期等简要信息,不涉及文件资料密点或者核心内容,对这些登记本进行妥善保管,不需定密。如登记本摘录涉密文件资料密点或者相关内容的,应当按照派生定密要求做好定密工作,同时,按照所登记密点或者核心内容的最高密级和最长保密期限标注国家秘密标志,并采取相应保密管理措施。

 十一、关于派生定密权限

 保密法第十三条第三款规定,机关单位执行上级确定的国家秘密事项,需要定密的,根据所执行的国家秘密的事项密级确定。派生定密是在执行或者办理已定密事项过程中,为继续履行对已定密事项的保密义务而采取的具体保密管理措施,无需定密权。无定密权机关单位可以因执行或者办理已定密事项,派生确定国家秘密。具有较低密级定密权的机关单位可以因执行或者办理较高密级的已定密事项,派生确定超出本机关、本单位定密权限的国家秘密。

 十二、关于派生定密程序

 派生定密是定密的一种特殊形式,程序上应当遵守定密管理的一般要求。即,机关单位在派生国家秘密产生的同时,应当由承办人依据所执行或者办理的已定密事项拟定密级、保密期限和知悉范围,报定密责任人审核批准。同时,作出书面记录,注明承办人、定密责任人和定密依据,并在相关载体上作出相应的国家秘密标志。

 十三、关于派生国家秘密标志

 机关单位对执行或者办理已定密事项产生的国家秘密,应当按照该已定密事项确定密级、保密期限和知悉范围,并作出相应国家秘密标志。

 已定密事项没有标注保密期限且未作书面通知的,根据《国家秘密定密管理暂行规定》第二十四条第四款规定,该已定密事项的保密期限按照绝密级三十年、机密级二十年、秘密级十年执行,由其派生的国家秘密的保密期限应据此确定,并作出相应标注。机关单位明确知悉该已定密事项保密期限的,或者依据有关保密事项范围可以判断该已定密事项保密期限的,按照所知悉或者规定的保密期限确定并作出标注。

 十四、关于落实国家秘密定期审核、年度审核制度

 保密法第十九条规定:“机关、单位应当定期审核所确定的国家秘密。”《国家秘密定密管理暂行规定》第三十一条规定:“机关、单位应当每年对所确定的国家秘密进行审核,有下列情形之一的,及时解密。”

 为贯彻落实保密法律法规关于定期审核、年度审核的要求,建议机关单位建立与档案工作、信息公开等工作相结合的解密审核制度。一是可以要求本机关、本单位各部门在对上一年度文件资料进行归档的同时,以及向各级国家档案馆移交涉密档案前,做好涉密文件资料审核工作。对符合解密条件的,及时解密;对已经解密的,作出解密标志;对维持原定密决定的,确保相关国家秘密标志完整、规范;对需要降低密级、延长保密期限或者扩大知悉范围的,做好相应变更工作。二是借助信息化手段,建立机关单位涉密文件资料信息目录和保密期限届满提醒制度,在本机关、本单位定密的涉密文件资料保密期限届满前(建议至少提前三个月),提醒原定密部门进行解密审核。三是根据有关工作部署或者信息公开等实际需要,及时集中组织开展解密审核工作。特别是对长期积压、保存多年但从未进行审核的涉密文件资料,适时集中组织开展审核工作,实现国家秘密动态化管理。

 十五、关于涉密文件资料部分内容解密

 涉密文件资料的部分内容符合解密条件,对该部分内容解密确有必要且不影响其他内容继续保密的,可以对该部分内容作解密处理

 对涉密文件资料部分内容解密的,应当履行解密程序,即,由承办人提出部分内容解密,以及不予解密部分的密级和保密期限的意见,报定密责任人审核批准,并作出书面记录。涉密文件资料的部分内容决定公开的,正式公布之日起该部分内容即视为解密。部分内容予以解密但不予公开的,原定密机关单位应当书面通知知悉范围内的机关单位或者人员,告知部分解密和继续保密的内容、日期等。

 十六、关于集中印发解密通知

 按照保密法律法规规定,机关单位解除国家秘密,应当书面通知知悉范围内的机关单位或者人员。由于各国家秘密事项知悉范围不尽相同,解密应当一事一通知。机关单位根据工作需要集中开展解密工作时,对知悉范围基本相同的文件资料,可以目录形式一并印发解密通知。解密结果可以公开的,机关单位可以通过集中公开发布解密目录的方式,通知知悉范围内的机关单位或者人员。

 十七、关于公文的失效、废止与解密

 公文失效、废止,是指公文的内容不再具有约束力或者规范作用。公文解密,是指公文内容不再具备关系国家安全和利益的本质属性,不再属于国家秘密。因此,涉密公文宣布失效、废止的,并不等于该涉密公文的内容解密,可能存在公文不再继续有效,但仍需保密的情形。机关单位在开展文件清理工作时,应当将解密工作一并纳入考虑。宣布有关涉密文件失效、废止时,需同时对该文件是否解密作出说明。对需要继续保密的,明确其保密期限,规范作出国家秘密标志,继续作为国家秘密进行保护。

 十八、关于解密审核和信息公开保密审查

 解密审核是国家秘密提前解密的必经程序,其目的是审查国家秘密是否符合解密条件,能否提前解密。信息公开保密审查是信息公开前的必经程序,其目的是审查拟公开的内容是否涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私等不宜公开的内容。信息公开保密审查范围大于解密审核的范围。

 对已解密的事项拟公开的,仍需进行保密审查。《国家秘密定密管理暂行规定》第三十六条明确规定,机关单位对所产生的国家秘密事项,解密之后需要公开的,应当依照信息公开程序进行保密审查。政府信息公开条例等法律法规对信息公开前的保密审查也提出了明确要求。

 解密审核程序可与公开前的保密审查程序合并。机关单位拟公开涉密文件资料的,应当同时进行解密审核和保密审查。机关单位对所产生的国家秘密组织开展解密审核时,可以扩大审查范围,一并研究提出有关国家秘密能否解密、解密后能否公开的审查意见。

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